Staatliche Rücklagen für Beamtenversorgung

Im folgendem Artikel wurde von Stefan Walter recherchiert und ausgearbeitet, in welchem Umfang für die Pension und Beihilfeleistungen von Beamten bereits staatliche Rücklagen gebildet werden. Der Artikel wurde in der Zeitschrift für Versicherungswesen (10/2022) veröffentlicht – diese hat genehmigt, dass der Artikel hier eingestellt und wiedergegeben werden darf:

http://www.familiengerechtigkeit.de/wp-content/uploads/2022/08/2022-ZfV-Staatliche_Rueckstellungen_fuer_die_Beamtenversorgung-Stefan_Walter.pdf

Die Versorgungsausgaben für Pensionen und Beihilfeleistungen für Beamte im Ruhestandmuss der Staat bislang aus dem laufenden Steueraufkommen finanzieren. Allerdings wurdeseit Ende der neunziger Jahre begonnen, Rückstellungen für zukünftigeVersorgungsaufwendungen zu bilden. Dabei gibt es sehr unterschiedliche Entwicklungenund Ansätze zwischen den Bundesländern. Der Aufsatz liefert einen Überblick über Umfangund Konzeption der staatlichen Rückstellungsbildung.

Die demographische Alterung wird sich in den nächsten Jahren spürbar auf die Tragfähigkeitder Staatsfinanzen auswirken. Vor allem bedingt durch die über Jahrzehnte hinweg niedrigeGeburtenrate wird sich die Quote von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand in dennächsten Jahren und Jahrzehnten verschärfen. Spürbar ins Gewicht fallen dabei diesteigenden Ausgaben für die Pensionen und Beihilfeleistungen für die pensioniertenBeamten. Da der Altersstruktur der Beamten im Durchschnitt über der Gesamtbevölkerungliegt, gibt es bereits jetzt eine verstärkte Pensionierungswelle. So sind dieVersorgungsausgaben für Beamte im Ruhestand nach Berechnungen der StiftungMarktwirtschaft im letzten Jahrzehnt um rund 50% auf über 75 Mrd. in 2020 angestiegen.Nur aufgrund eines Absinkens der Zinsausgaben für die Staatsschulden im gleichen Zeitraum konnte dies bislang abgefedert werden. Die westdeutschen Bundesländer müssen inzwischen rund 15% ihrer Steuereinnahmen fürVersorgungsausgaben aufwenden, in den ostdeutschen Bundesländern liegt der Wertaufgrund der geringeren Zahl an Beamten deutlich niedriger. <1> Zwar wird sich ab 2030 dieZahl der Versorgungsempfänger insgesamt leicht absenken, doch die Zahl der über 80-jährigen wird bis 2040 weiter stark ansteigen. Diese haben deutlich höhereKrankheitskosten, welche durch die Beihilfe getragenen werden müssen. Die aggregiertenVersorgungsaufgaben werden nach Berechnungen der Stiftung Marktwirtschaft bei einemangenommenen realen Lohnwachstum von 1,5%, bis 2060 auf jährlich 120 Mrd. steigen. <2>

Entwicklung der Rücklagen

In gewissen Umfang wurde politisch auf diese lang absehbare Entwicklung bereits reagiert.

Im Jahr 1999 wurde die Versorgungsrücklage des Bundes eingeführt. Diese war damals auchbindende Vorgabe für die Bundesländer. Durch schrittweise Absenkung des Besoldungs-und Versorgungsniveaus im Zeitraum von 1999 bis 2017 von durchschnittlich 0,2% solltendie Einsparungen als Zuführungen in die Versorgungsrücklagen eingehen.

Mit der Förderalismusreform von 2006 waren diese Regelungen des Bundes für die Länderaber nicht mehr bindend. In der Folge wurde eigene Vorsorgesysteme eingerichtet, die sichin ihrer Struktur, Anlagestrategie und Volumen deutlich unterscheiden. Die bestehendenVersorgungsrücklagen wurden den Bundesländern entweder weitergeführt, in eigenePensionsfonds überführt oder z.T. aufgelöst.

In Summe haben sich die Rücklagen von Bund und Länder für ihre Beamten in den letzten10 Jahren von ca. 19 Mrd. <3> auf rund 82 Mrd. Euro erhöht. Die Summe ist jedoch weitentfernt von einer vollständigen Kapitaldeckung. Darüber hinaus bestehen weitereVersorgungsrücklagen bei vielen Kommunen (z.B. in Baden-Württemberg zentral organsiert)sowie den Rücklagen für die früheren Bahn- und Postbeamten. Die folgenden Informationenzu den Rückstellungen wurden auf Basis der jeweiligen Informationsfreiheitsgesetze erfragt,da sie nur teilweise öffentlich abrufbar sind.

Die Tabelle auf Seite 301 zeigt die Entwicklung der Rücklagen der Bundesländer und desBundes für ihre Beamten sowie die in den letzten Jahren erzielte Rendite. Deutlich wirdhierbei, dass sich die Rückstellungen in Summe weiterhin im Aufbau befinden. Bei derausgewiesenen Rendite ist zu berücksichtigen, dass in einigen Ländern auchWertschwankungen von Anleihen aufgrund der Marktzinsentwicklung enthalten sind, z.B. inBaden-Württemberg. In anderen sind diese nicht in der Renditeberechnung enthalten, daman die Anleihen bis zur Endfälligkeit halten will, wie z.B. in Sachsen. Um eine Einschätzungüber den relativen Umfang der Rücklagen zu geben, wurde die Rücklagen zum 31.12.2020 ins Verhältnis zu der Anzahl der Beamten und Versorgungsempfänger gesetzt. Da diegenaue Altersverteilung hierbei unberücksichtigt bleibt, bildet die Berechnung nur einengroben Anhaltspunkt, welcher dennoch große Unterschiede sichtbar macht.


Quelle: Direkte Auskunft der Länder und des Bundes nach dem jeweiligenInformationsfreiheitsgesetz* niedrige Rendite oberhalb des Refinanzierungssatzes von Bremen** Eigene Berechnung mit Daten des Statistischen Bundesamtes zu Beamten (Fachserie 14Reihe 6 Tabelle 2.7 – Stand30.06.20) und Versorgungsempfängern (Fachserie 14 Reihe 6.1 Tabelle II – Stand 01.01.21und indiv. Auskunft zur Bundesagentur für Arbeit)

Unterschiedliche Konzeptionen

Aufbau der Rücklagen

Sachsen ist unter den Bundesländern bei der Bildung von Rücklagen am konsequentestenund bildet eine Vollfinanzierung für Beamte, die seit 1997 neu eingestellt wurden, sowie eineTeilfinanzierung für vor 1997 eingestellte Beamte. Zur Vollfinanzierung werden nachversicherungsmathematischen Berechnungen ermittelte Beträge zugeführt. Diese betragenje nach Besoldungsgruppe zwischen 35% bis 44% der aktuellen Besoldungsausgaben. <4>Auch für die Beamte der Bundesanstalt für Arbeit wurde seit 2008 eine vollständigeKapitaldeckung eingeführt. Hier beträgt der Zuführungssatz aktuell 96,6% derruhegehaltsfähigen Dienstbezüge. <5> Allerdings wurde 2020 die Zuführung teilweiseausgesetzt. <6>

Andere Länder wie Schleswig-Holstein kombinieren einen pauschalen Zuschuss von z.B. 80Mio. Euro und zusätzlich 100 Euro für jeden seit 2019 neu eingestellter Beamten. Das LandNiedersachsen führt ihrer Versorgungsrücklage aktuell nichts mehr zu, in Thüringen werdenseit 2017 bereits Mittel wieder entnommen, ebenso wie in Bremen. Eine Untersuchung derEinzahlungen der Jahre 2001-2015 hat zudem ergeben, dass die Länder in Wahljahren ihreEinzahlungen um rund ein Sechstel im Vergleich zu Nicht-Wahljahren reduziert haben. <7>Dies zeigt, wie sehr eine solche pauschale Rückstellungsbildung politischem Einflussunterworfen ist.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die aktuellen Rücklagen in vielen Bundesländern nureinen Bruchteil der tatsächlichen zukünftigen Lasten ausmacht. In Schleswig-Holstein lagbeispielsweise die Rücklage 2018 in Höhe von 641 Mio. bei nur 1,2% der Barwerte derVersorgungsverpflichtungen, die mit 55,5 Mrd. berechnet wurden. <8>

Unterschiedliche Kapitalanlagestrategie

In Mecklenburg-Vorpommern, Saarland und Thüringen erfolgt die Anlage ausschließlich inSchuldscheinen des eigenen Bundeslandes. Aber auch die Versorgungsrücklage Rheinland-Pfalz (41%), Schleswig-Holstein (27%), Berlin (7%), sowie die Versorgungsrücklage desBundes (7%) waren anteilig in eigenen Schuldscheinen bzw. Staatsanleihen investiert.Hierbei müssen bei einer Auflösung der Rücklage bei Fälligkeit der Schuldscheine die Mittel

aus dem laufenden Steueraufkommen finanziert werden. In diesen Fällen besteht dereffektive Mehrwert der Rücklagenbildung lediglich darin, (einen Teil) der zukünftigen Lastenunmittelbar im Landeshaushalt abzubilden. Dadurch besteht mehr Transparenz bei dentatsächlichen Kosten der Einstellung von Beamten und erfolgen richtige Anreize bei derEntscheidung, wie personalintensiv staatliche Aufgaben wahrgenommen werden. <9>

Eine Reihe anderen Länder ist zu erheblichen Anteil in Schuldscheinen und Anleihen andererBundesländer oder europäischer Staaten investiert, die jedoch von der demographischenEntwicklung in vergleichbarem Ausmaß betroffen sind und so lediglich eine geographischeVerschiebung der demographischen Lasten erfolgt. Zum Teil, wie in Bremen, ist bei derAnlage jedoch die Voraussetzung, dass die Verzinsung die landeseigenenRefinanzierungskosten übersteigt.

Steigendes Investment in Aktien

Einige Länder und auch der Bund haben in den letzten Jahren hingegen ihre Aktienquotespürbar ausgebaut. So ist der bayrische Pensionsfonds zum 31.12.20 mit rund 40,5% inAktien investiert, der Bund mit 21%, Berlin mit 25%, NRW 26,6%, Schleswig-Holstein mit 22%,Sachsen-Anhalt mit 34,2%. Ebenso sind Hessen und Baden-Württemberg sehr stark in Aktieninvestiert. Überwiegend werden diese in ETFs investiert, die ausschließlich nachhaltigeAnlagen vorsehen.

Die hohen Aktieninvestments ermöglichen eine stärkere Diversifikation und höhererRenditechancen, bedeuten jedoch auch ein stärkeres Verlustrisiko und haben eine höhereVolatilität zur Folge. Volkwirtschaftlich kann die Investition in Produktiv-Kapital jedochinsgesamt zu einem stärkeren Wirtschaftswachstum führen. Gleichzeitig ist die weltweiteInvestition auch aus demographischer Sicht von Vorteil, da so zum Zeitpunkt derRückzahlung/Verkaufs keine nachteiligen Effekte entstehen und ein möglicher politischerEinfluss des Staates als Aktionär auf inländischen Unternehmen begrenzt bleibt.

Entnahme der Rücklagen

Die Frage, ob – und wenn ja wie viele – Mittel entnommen werden, ist bei einer Reihe vonLändern noch gar nicht klar definiert und dem späteren Beschluss der Parlamenteüberlassen. Von der ursprünglichen Planung, insbesondere die im Jahr 1999 eingeführtenVersorgungsrücklagen bereit ab 2018 wieder aufzulösen, sind viele Länder und der Bundsinnvollerweise abgewichen.

In Sachsen erfolgt die Entnahme nach versicherungsmathematischer Berechnungentsprechend der Pensionierung von Beamten. Bei Beamten der Bundesagentur für Arbeitwerden die Versorgungsaufwendungen schon jetzt ebenfalls vollständig aus der Rücklageentnommen, die geplante Zuführung übersteigt jedoch momentan noch die Entnahmen.

Andere Länder wie Hessen sehen eine Entnahme vor, wenn die Versorgungsrücklage 10%der bilanziellen Pensionsrückstellungen erreicht hat – die Entnahmen ist dann jedoch aufHöhe der Erträge beschränkt, die Rücklagen wirken so jedoch dauerhaft, da sie nichtaufgelöst werden.

Schleswig-Holstein sieht eine Entnahme vor, die nur soweit erfolgt, um Anstieg derVersorgungsausgaben auf max. 1,5% zu begrenzen. Dabei ist die Voraussetzung, dass durchdie Entnahmen der Vermögensbestand des Versorgungsfonds von 2018 nicht unterschrittenwird. Das Land Berlin plant hingegen, die Rücklage bis 2037 wieder komplett abzubauen.Bremen plant die Auflösung bereits bis 2028.

Unterschiedliche Verwendung

Unterschiede bestehen auch in der Verwendung der Rücklage. Während sie beispielsweisein Bayern, Hessen und im Saarland ausschließlich für die Pensionen verwendet werden darf,kann sie in anderen Ländern auch für die Beihilfeaufwendungen für Versorgungsempfängerverwendet werden.

In Rheinland-Pfalz bestand neben der Versorgungsrücklage ein Pensionsfonds, der bereits1996 eingerichtet worden war. Dieser wurde 2017 mit einem Volumen von 5,65 Mrd. Euroaufgelöst, nach dem der Verfassungsgerichtshof des Landes angemahnt hatte, dass dieZuführungen zum Pensionsfonds nicht als Investition gewertet werden dürfen. Dies war inRheinland-Pfalz insoweit einmalig. Der Pensionsfonds war überwiegend in eigenenSchuldscheinen investiert, so dass sich die offizielle Verschuldung des Landes durchAuflösung des Pensionsfonds reduzierte. <10> Die Höhe des Pensionsfonds entsprach denversicherungsmathematisch erforderlichen Rückstellungen für die seit 1996 neueingestellten Beamten. Diese wurden durch diesen Vorgang von expliziten wieder zuimpliziten Schulden. So wird an diesem Beispiel deutlich, dass bei gleichzeitiger Erhöhungder Verschuldung, die Rückstellungsbildung durch Anlage in (eigenen) Staatsanleihen nur ein„Umlageverfahren im Deckmanteleiner Kapitaldeckung“ ist <11>.

Rückstellungsbildung sollte Familien nicht belasten

Es muss jedoch beachtet werden, dass auch eine Rückstellungsbildung aus einem positivenHaushaltsergebnis heraus nicht auf Kosten der nächsten Generation erfolgt, indem Familienmit mehreren Kindern durch mehr Steuern oder geringere Leistungen belastet werden.Dann wäre die Wirkung der Rückstellungsbildung aus Perspektive derGenerationengerechtigkeit nur eingeschränkt nachhaltig. Denn Eltern ziehen mit ihrenKindern die zukünftigen Steuerzahler auf und leisten so bereits den entscheidendengenerativen Beitrag.

Fazit

Angesichts der demographischen Entwicklung ist die Rückstellungsbildung fürVersorgungsaufwendungen grundsätzlich zu begrüßen. Für eine wirksame Entlastung sinddabei sowohl Umfang der Rücklagenbildung, die Art der Kapitalanlage und die Regeln derEntnahme entscheidend. Hier zeigt sich ein großes Spektrum zwischen den Bundesländern.Der Umfang der bisher gebildeten Rücklagen wird jedoch insgesamt nur im geringen Maßezu einer Entspannung der zunehmend angespannten Situation der öffentlichen Finanzenbeitragen können. Solange die Geburtenrate in Deutschland sich nicht auf einbestandserhaltendes Niveau erhöht, wird diese Herausforderung dauerhaft fortbestehen.

Daneben zeigen unterschiedlichen Anlagestrategien, dass auch für staatlichen Anleger dieSpannung zwischen Rendite und Sicherheit besteht. Da aus den Rückstellungen keineindividuellen Ansprüche für den einzelnen Beamten entstehen, haben sie jedoch – andersals z.B. die Lebensversicherer – keine Verzinsung zu garantieren. Allerdings besteht so auchdie Gefahr, je nach politischer Mehrheit oder Haushaltslage auf eine weitereRückstellungsbildung zu verzichten oder bestehende Rücklagen vorzeitig aufzulösen.

Stefan Walter (Der Autor ist Doktorand von Prof. Dr. Martin Werding, Lehrstuhl fürSozialpolitik und öffentliche Finanzen, Ruhr Universität Bochum) |

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1. Vgl. Raffelhüschen et. al, 2021, Updat2021. Die Generationenbilanz, Stiftung Marktwirtschaft, Berlin, S. 15 ff» 

2. Ebenda, S. 17» 

3. Vgl. Benz, T. (2015). Ausgabenprojektionen, Reformszenarien und Rücklagenbildungder Beamtenversorgung in der Bundesrepublik Deutschland, Sozialökonomische Schriften Band 49, Frankfurt, S.62f» 

4. Vgl. §1 Generationenfonds-Zuführungsverordnung Sachsens» 

5. §1 Verordnung über die Zuweisungen an das Sondervermögen „Versorgungsfonds der Bundesagentur für Arbeit“» 

6. Bundesagentur für Arbeit, Jahresrechnung 2020, S.48» 

7. Kulawik, J., Rösel, F. und M. Tuhm (2017). Spare in der Zeit, so hast du … Geld im Wahljahr? Ein Überblick über die Beamten-Pensionsfonds der Länder, ifo Dresden berichtet 24 (4), 3–9.» 

8. Schleswig-Holsteinischer Landtag Drucksache 19/2648, Evaluierung 2020 des Versorgungsfonds des Landes Schleswig-Holstein, S.4» 

9. Vgl. Benz, T. (2015). Ausgabenprojektionen, Reformszenarien und Rücklagenbildung der Beamtenversorgung in der Bundesrepublik Deutschland, Sozialökonomische Schriften Band 49, Frankfurt, S.73» 

10. Ministerium für Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz (2017), Pressemitteilung vom14.06.2017: „Ahnen: „Konsequente Neuordnung bei Pensionsfonds und PLP“» 

11. So bereits der 2011 der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz in seinem Jahresbericht 2011, Teil 2, S. 49.» 

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